第一章 地方政府的权力与事务

中学时我听过一件事，一直记着：美国就算只把加州单拿出来，也是世界第六大经济体！当时我想，美国有50个州，那真是富强得难以想象。后来我才知道，加州占美国GDP总量的15%，是美国的第一经济大州，远超其他州。不过这种类比很好记，我现在也常在课堂上套用：广东和江苏相当于世界上第13和第14大经济体，超过西班牙和澳大利亚。山东、浙江、河南每一个单独计算都是世界前20大经济体，其中，河南仅次于荷兰。

几年前，美国麻省理工学院的一个创业团队想进入中国市场。公司做汽车智能驾驶配件，小有规模，势头不错。两个创始人都是20多岁的小伙子，有全球眼光，想在新一轮融资时引入中国的战略投资者。当时我正为湖北省政府的投资基金做咨询，就给两人介绍了湖北总体及武汉的汽车产业情况。他们是头一次来中国，对湖北完全没概念。于是我就套用了上述类比：湖北的GDP总量与阿根廷相当，所以湖北省投资基金类似于阿根廷的主权基金。两人一听眼睛就亮了。几年时间一晃而过，2019年湖北的GDP已经接近瑞士，而阿根廷却再次陷入衰退，其GDP不足湖北的七成。

我国规模超大，人口、面积、经济总量都与一个大洲的体量相当，各省份的规模也大都抵得上一个中型国家，但相互之间差异极大：新疆的面积是海南的47倍；广东的人口是西藏的33倍，GDP总量是后者的62倍；北京的人均GDP是甘肃的5倍。这种经济发展水平的差异远大于美国各州。美国最富的纽约州人均GDP也不过是最穷的密西西比州的2.3倍。^(1)不仅如此，我国各地风俗、地理、文化差异也大，仅方言就有上百种，治理难度可想而知。

要理解政府治理和运作的模式，首先要了解权力和资源在政府体系中的分布规则，既包括上下级政府间的纵向分布，也包括同级政府间的横向分布。本章将介绍政府间事权划分的基本逻辑。第一节简要介绍行政体系的几个特点。第二节至第四节结合实际情况，详述事权划分三原则：外部性和受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则。^(2)第五节介绍地方政府的招商引资工作，发展经济是政府的核心任务，而招商引资需要调动各种资源和手段，所涉具体事务既深且广，远超主流经济学教科书中"公共物品服务"或"公共物品"的讨论范畴。了解招商引资，是理解地方政府深度融入经济发展过程的起点。

第一节 政府治理的特点

图1-1描绘了中国的五级政府管理体系：中央—省—市—县区—乡镇。这一体系从历史上的"中央—省—郡县"三级体系演变而来。中华人民共和国成立后，在省以下设了"专区"或"地区"。20世纪50年代开始试行"以市管县"，但在改革开放之前，市的数目不足200个。随着工业化和城市化的发展，1983年开始，"以市管县"在全国推行，大多数"地区"都改成了"地级市"，城市数目大幅增加到600多个（图1-1中地级市与县级市之和）。^(3)目前依然存在的"地区"，大都在地广人稀的边疆省份，面积很大，如内蒙古的锡林郭勒盟和新疆的阿克苏地区。在县乡一级，帝制时期的地方精英自治体制（所谓"皇权不下县"）随帝制瓦解而终结。民国至新中国初期，政权逐渐延伸到了县以下的乡镇和城市的街道。在乡以下的村落，则实行村民自治，因为行政能力毕竟有限，若村落也建制，那政供养人口又要暴涨一个数量级。

层级	类型
中央政府
特别行政区（2）	省（23）、自治区（5）、直辖市（4）
	副省级城市（15）
	地级市（278）、地区、自治州、盟（40）
	县级市（375）、市辖区（970）、县、旗（1 506）
	镇（21 297）、街道（8 393）、乡与其他（10 255）

图1-1 中华人民共和国行政区划（2018年）

注：括号中的数字为对应的行政单位数目（单位：个）。

资料来源：民政部网站。

现实情况自然远比简化的"五级"复杂。比如，同样都是地级市，省会城市与一般城市的政治地位与经济资源完全不同。再比如，同样都是县级单位，县级市、县、市辖区之间也有很大差别：在土地和经济事务上，县级市的权力比县大，而县的权力又比一般市辖区大。这五级体系也在不断改革，如近些年的"撤县设市""撤县设区""省直管县""撤乡设镇"等，即使在省级层面上也时有重大变革，如1988年设立海南省，1997年设立重庆直辖市，再到最近几年提出的"长三角一体化""粤港澳大湾区"等国家战略，也会对现有行政区域内的权力和资源分配产生深远影响。

我国政府体制有深厚的历史和文化渊源，且不断发展变化，非常复杂，研究专著汗牛充栋，本章结尾的"扩展阅读"会推荐几本相关读物。本节只简要介绍几个与经济发展密切相关的体制特点。

中央与地方政府

央地关系历来是研究很多重大问题的主线。一方面，维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导；另一方面，中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。历史上，央地间的权力平衡需要各种制度去维护，一旦失控，王朝就可能分裂甚至覆灭。小说《三国演义》以"话说天下大势，分久必合，合久必分"开头，正是揭示了这种平衡之难。按历史学家葛剑雄的统计，从公元前221年秦统一六国到1911年清朝结束，中国"统一"（即"基本恢复前朝疆域且保持中原地区相对太平"）的时间不过950年，占这一历史阶段的45%，而分裂时间则占55%，可见维持大一统的国家并不容易。^(4)如今，央地关系的重要性也体现在宪法中。现行宪法的第一条和第二条规定了国体和政体，紧接着第三条便规定了央地关系的总原则："中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。"这是一条高度抽象和灵活的原则，之后的章节会结合具体内容来展开讨论。

在实际工作中，中国共产党对政府的绝对领导贯彻政治生活的始终。简单说来，站在天安门城楼上往南看，是政府的权力分工，一行人管一摊事儿，但站在长安街上往北看，则是党的领导和协调，很多事情背后都是分管常委具体负责的。对于本书主要讨论的地方经济和财税治政，地方政府的自主权要远高于在军事或外交上的自主权。权力通常不超越其本级。^(5)其次，对政府间事权划分的讨论，不限于讨论收入和支出的划分，也涉及各种行政方式和调控手段。^(6)制度设计的一大原则就是三大原则：信息复杂性原则、外部性原则、激励原则。

条块分割：多重领导

条块分割，是我国行政体制的一个重要特征。"条条"是指从中央到基层的垂直关系，按业务内容划分，比如国税、海关、人民银行等；"块块"是指地方政府的横向关系，在各级政府的对应层级上，如省政府对应国务院的各部委，省政府下设有各厅局。每一个部门都与中央的对应部门有联系，政策和业务上受"条条"部门的指导，但在"块块"内部的行政事务上，又受到"块块"领导的统筹协调。不管这些机构在"条"还是"块"上隶属于谁，地方官员都可能需要与其打交道。

政策方面，地方在很多事务上受到上级的指导和约束，通过"条条"关系获取信息和指导，按照中央"条线"的要求推行政策和法规。但地方的具体做法又要因地制宜，充分考虑地方"块块"内的实际情况。

对于那些和老百姓日常生活紧密相关的事务，如出入境管理、户籍和居民身份证管理、治安管理、消防等，很多地方的公安局经费由地方政府保障，人事由地方组织部门管理，地方政府的话语权很大。

上级领导与协调

在层级行政体系中，权力高度集中在每一级的"一把手"手中。一旦需要跨部门协调，就需要上一级的领导来牵头。跨越的部门越多，需要的协调层级就越高。这有两重含义。第一，如果各部门都配合，那可能不需要上级领导的直接干预。但如果出现矛盾，协调难度就上升，"门难进、脸难看"。所以如果上级不重视某件事，就像是有了"隐性否决"，下级可能就推不动。第二，推进工作的关键在于取得上级领导支持。这并不是为了让上级来直接干预解决问题，而是借助上级领导的权威来协调各方面的支持。

纵使如此，各级政府的层级融通也有制度保障，如省长和副省长中有人兼任省委常委，副省长中也有排名靠前的常委，这些安排有助于打通层级，让关键的行政事务能够得到及时有效的支持和协调。

官僚体系

我国政府的一大特点是对上负责。上级对下级有很大的权力，实际的权力与影响远超名义的规定。与标准的自上而下的"大政府"体制相比，高度依赖个人的科层制度有几个弱点。第一，权力分配不够稳定，不同的一把手行事风格可能差异很大。^(8)第二，当上级需要管理的事务过多时，信息传递也可能出现偏差。

复杂的官僚体系中，信息传递和权力的互动，也需要特别关注。在横向关系中，不同部门利益诉求可能不同，需要有效的协调和裁决。这也是为什么"一把手负责制"在中国政治中非常普遍——不管是地区的"一把手"还是部门的"一把手"。

在楔入式的规则下，我国政府体系的特征是：权力之间的互动频繁、依赖领导人的权威和协调，这与很多发达国家偏重规则和制度化管理的方式有所不同。

因为信息复杂，不可信的信息比比皆是，而权力和责任又高度个人化，所以体制内的规章制度无法完全取代个人信任。上级在提拔下级时，除考虑工作能力外，关键岗位上都要尽量安排信得过的人。